Avalik teenistus tõmbetuultes

Uue avaliku teenistuse seadusega muudeti Eesti avalik teenistus väga õhukeseks. Sellise lähenemise korral näitab teiste demokraatlike riikide praktika, et kitsalt defineeritud avalik teenistus moodustab riigi toimimise tuumiku, mis peaks endas kandma ühtsuse, stabiilsuse, pühendumise ja järjepidevuse väärtusi, mida peegeldavad madal tööjõu voolavus, ametnikele suunatud sotsiaalsed garantiid ja teenistusest vabastamise erandlikkus. Samal ajal toovad ametiasutuste töötajad riigi toimimisse paindlikkust, dünaamikat, mobiilsust ja spetsiifilist oskusteavet. Nende kahe kombineerimise kaudu ühendatakse ametnikkonna tuumiku stabiilsus töötajate paindlikkusega seotud väärtustega.

Vastupidi OECD riikide praktikale, kus otsitakse optimaalset tasakaalu stabiilsuse ja paindlikkuse vahel, on Eesti riigikorraldus selgelt kaldu paindlikkuse poole, jättes stabiilsuse kui olulise väärtuse riigivalitsemisel ilma piisava tähelepanuta.

Stabiilsus on üks nüüdisaegse avaliku teenistuse põhiväärtusi, tasakaalustades poliitilise juhtimise tsüklilisust. Nii poliitika kujundamisel kui ka koordineerimisprotsessis on erilise tähtsusega institutsionaalne mälu ning ametnike järjepidevus. Eduka asutustevahelise koostöö eelduseks peetakse samuti tippametnike stabiilsust, kuna suur osa efektiivsest ja reaalsest koordineerimisprotsessist põhineb inimeste- ja asutustevahelistel suhetel ja eelkõige aja jooksul tekkinud usaldusel.

Eestis kehtiv avaliku teenistuse süsteem ei ole loonud piisavalt häid eeldusi järjepidevuse, institutsionaalse mälu, ekspertteadmiste akumuleerimise ja püsivate võrgustike väljaarendamiseks avalikus teenistuses, mida näitab suur tööjõu voolavus eriti just riigi tippametnike hulgas. 

Tippametnike voolavusega seondub otseselt ametnikkonna politiseerituse oht. Paljudes arenenud riikides on just ametnikkonna politiseerimise vältimine avaliku teenistuse korralduses tähelepanu keskmes, kuna selle piiramine on üldse olnud üheks nüüdisaegse avaliku teenistuse loomise peamiseks motiiviks. Enamikes OECD riikides kasutatav tippametnike keeruline ja kallis teenistusest vabastamise protsess ei täida mitte niivõrd ametnike motiveerimise huve, vaid on garantiiks nende sõltumatusele, luues aluse võimalike politiseerimiskatsete ärahoidmiseks.

Ei saa öelda, et Eesti  avaliku teenistuse seadus oma Euroopa mõistes äärmiselt piiratud hüvede ja sotsiaalsete garantiidega ning lihtsa teenistusest vabastamise kaudu toetaks tippametnike neutraliteeti ja selle kaudu demokraatlikku valitsemispraktikat. Ligi veerand lahkunutest tegi seda välise sunni mõjul (mis ei olnud küll alati poliitilistest teguritest tingitud).

Vabatahtlikult  ja eriti tõuketeguritest tingitud lahkunud tippjuhtide suur hulk osutab, et tippjuhte ei suudeta piisavalt motiveerida. Kõige olulisema lahkumise põhjusena on nimetatud liiga kaua samal ametikohal või asutuses töötamisest tulenevat tüdimust ja väsimust (mitte väikest palka, nagu mõnikord ekslikult arvatakse). Veelgi enam, valdavat enamikku vabatahtlikult lahkunuid ei püütagi motiveerida tippjuhtide hulgas jätkamiseks. Ühelt poolt investeerib riik olulisi ressursse tippjuhtide valikusse, koolitusse, hindamisse ja arendamisse, kuid samas lastakse neil kergekäeliselt minna.

On küsitav, kuivõrd Eestis avaliku teenistuse tippjuhtide olulisust üldse teadvustatakse. Tippjuhtide valiku, hindamise ja arendamise kõrval pole meil seni piisavalt tegeletud tippjuhtide hoidmisega ning nende kogemuste, kompetentsi ja võrgustike jätkusuutliku hoidmisega.

Üheks lahenduseks oleks tippjuhtide grupi sisese horisontaalse mobiilsuse (rotatsiooni) soodustamine, et ühelt poolt ennetada liiga kaua ühes kohas töötamisega kaasnevat väsimust, tüdimust ja uute väljakutsete vähesust ning teiselt poolt aidata kaasa avaliku teenistuse juhtimise järjepidevusele, ühtse organisatsioonikultuuri tekitamisele ning koostöö parandamisele asutuste vahel. Sellega on seotud kahetine suhtumine uude tippjuhtide viieaastasesse teenistustähtaega. Kuigi see loob teatud eeldused tippjuhtide roteerumiseks, võib selline korraldus samas suurendada tippjuhtide grupist lahkumist ning luua lihtsa võimaluse tippametnike positsioonide täitmiseks poliitiliste soosikutega. Ka võib määratud teenistustähtaeg viia tippjuhtide suukorvistamiseni, kus nad võivad hoiduda ministrile ebamugava, kuid avalikust huvist lähtuva tõe rääkimisest selleks, et oma kohta säilitada. Eesti avalikule teenistusele esitab selline olukord suure väljakutse, leidmaks uusi võimalusi oma tippjuhtide motiveerimiseks ning nende sõltumatuse tagamiseks.

Tekst on kommentaar Reelika Rattuse magistritööle.

Allikas: Nurkse instituudi blogi